[ 신선대부두 「컨」장치장 활용 법률질의 시선 모아 ]

국유재산사용·수익기간 연장허가 불허처분 적법

해양수산부는 신선대부두의 컨테이너장치장 활용에 따른 법률질의를 김현
고문변호사측에 해와 관심을 모았다.
질의요지를 보면 국유재산 사용허가를 받아 컨테이너부두로 활용하고 있는
부산 용당 신선대 컨테이너부두에 대해 부산항내 장치장부족에 따른 수출입
화물의 추가비용부담과 수영 컨테이너장치장 폐쇄로 인한 장치장 부족을 타
개하기 위한 종합대책으로 위 신선대 컨테이너부두를 컨테이너장치장으로
활용코자 한다는 것이다. 이에 해양수산부는 금년 말로 국유재산을 사용·
수익하고 있는 업체 및 개인에 대해 국유재산의 사용에 대한 연장허가를 종
료하되 제소전화해조서, 공증각서를 제출한 업체에 한해 오는 97년 3월까지
연장한다는 방침을 통보한 바 있으며 필요시 공단등 대체부지 알선도 계획
중에 있다는 것이다.

해양수산부 법률질의

이와관련 질의사항은 입주업체 등이 해양수산부에서 통보한 이전기한에 불
복하여 연장허가시 제소전화 해조서 등을 제출하지 않을 때에는 연장허가를
불허할 계획인 바 동 국유재산 연장허가 불허처분의 적법성, 여부, 입주업
체에서 불허처분 취소소송을 제기시 강제철거에 대한 중지가처분신청을 할
것으로 예상되는 바 법원에서 이를 인용할 가능성이 있는지 여부, 연장허가
불허처분이 적법할 경우라도 이전에 따른 제반손실에 대한 보상을 해야 하
는지 여부 그리고 해양수산부에서 통보한 기한내 이전을 하였더라면 발생하
지 않았을 성질의 손해를 피허가자가 불응함으로써 강제철거과정에서 발생
했을 경우 이에 대한 국가책임의 유무등이다.
김현 변호사측의 검토의견은 국유재산 사용·수익기간의 연장허가 불허처분
은 적법하다는 것이다.
행정행위는 그 내용에 따라 관계행정청 및 상대방과 관계인에 대해 일정한
법률효과를 발생하는 구속력을 가지며 모든 행정행위는 행정청이 구체적으
로 표시한 내용에 따라 또는 직접 법령이 규정하는 바에 따라 일정한 법률
효과를 발생하는 힘을 가지게 된다는 지적이다. 이러한 행정행위는 법률행
위적 행정행위와 준법률행위적 행정행위로 구분되며 법률행위적 행정행위중
허가는 일반적 금지를 특정한 경우에 해체함으로써 적법하게 일정한 행위
를 할 수 있도록 자유의 상태를 회복시켜주는 수익적 행정행위라고 밝히고
있다.
아울러 본건에서 관할청이 행하는 허가 및 불허의 법률적 성질은 행정처분
의 성질이 아니라 사법상의 법률행위라는 것이다.
본건 질의와 관련한 재산은 국유재산법 제4조 1항 소정의 행정재산에 해당
하며 동법 제 24조 제1항에 의하면 행정재산은 그 용도 또는 목적에 장애가
되지 않는 범위내에서 그 사용 또는 수익을 할 수 있으며 아울러 대법원은
국가가 행정재산에 대해 일정한 조건하에 사용·수익을 허가하는 행위는
사법상의 법률행위로서 행정처분에 해당하지 않는다고 판시한 바 있다는 것
이다.
따라서 관할청과 국유재산의 사용인 사이에 이루어진 국유재산사용·수익허
가는 기간이 만료되었을 경우 양 당사자의 이해관계의 합치로 기간이 연장
되는 것이며 어느 일방이 기간의 연장을 원하지 않을 경우는 그 의사표시에
의해 허가는 취소됨이 타당한 것으로 본다고 밝혔다. 다만 관할청은 국가
기관으로서의 성격상 연장허가를 불허하는데는 타당한 이유가 전제돼야 할
것이라고 지적했다.
행정행위의 취소로 말미암아 개인의 기득권 또는 이익을 침해하게 되는 경
우 그 권익의 침해를 정당화하는 데 족할 정도의 보다 강한 공익이나 제 3
자의 이익이 있지 아니하면 행정행위를 취소할 수 없다는 것이다. 이는 수
익적 행정행위로 인해 얻은 개인의 권익을 보호함과 동시에 행정행위에 대
한 상대방의 신뢰와 법적 생활의 안정을 보호하려는데 있다는 지적이다. 대
법원은 수익적 행정행위의 취소에 있어선 공익상의 침해등 불이익을 비교
교량한 후 공익상의 필요가 당사자의 기득권침해등 불익익을 정당화할 수
있을 만큼 강한 경우에 국가는 행정행위로서 이를 취소할 수 있다고 판시한
바 있다는 것이다. 본건 사안은 이미 발한 행정행위를 취소하는 것은 아니
지만 국가기관의 행정행위에 의해 허가를 득한 기득권자들에 대해 그 허가
의 기간연장을 불허하는 것이므로 이에 준하는 타당한 사유가 존재해야 할
것이라고 밝혔다.

장치장 부족현상 해결키 위해

본건 사안은 관할청이 컨테이너 장치장 부족으로 인한 수출입화물의 막대한
비용부담을 줄이고 수영컨테이너장치장의 폐쇄로 예상되는 장치장 부족현
상을 해결하기 위한 대책의 일환으로 공익적 차원에서 행하는 조치로 국가
기관의 합리적 행정행위에도 부합하는 것으로 보며 기득권자의 침해권리와
비교하더라도 공익상의 필요가 우선돼야 할 것이라고 분석했다. 따라서 공
익상의 필요에 의해 행하는 관할청의 국가재산의 사용, 수익 기간만료로 인
한 연장허가불허 행위는 적법한 것으로 본다고 밝혔다.
이와함께 법원에서 입주업체들의 강제철거에 대한 철거금지 가처분신청을
인용할 가능성은 적다고 밝혔다.
관리청의 국유재산 사용, 수익 연장허가 불허행위는 적법한 행위이고 이에
따른 행정청의 사무집행방법으로 입주업체들이 축조한 건물을 강제철거하는
것은 타당한 것으로 본다는 것이다.
관리청은 적법한 행정행위로 국유재산의 사용수익 연장허가를 불허하였으며
이에 따른 통보 및 이전기회를 입주업체들에게 충분히 주었고 관리청의 이
러한 행정권 행사가 재량권의 일탈·남용이 아닌 적법한 행정구건의 행사이
며 공익을 위한 것임을 전제한다면 법원이 가처분 신청을 받아 들일 가능성
은 적다는 것이다. 아울러 가처분이란 가압류로 소기의 목적을 이루지 못하
는 권리에 대해 장래에 집행을 보전하기 위한 권리보호의 수단이라는 것.
따라서 계쟁물자체의 권리관계에 대한 분쟁을 전제로 계쟁물에 대한 소유권
이전이나 변형을 금해 소송목적을 달성하고자 하는 가처분의 성질상 본건의
경우처럼 취소대상으로 삼는 소송의 이익은 행정행위의 취소라고 밝히고
있다. 반면 입주업체들의 건물철거행위는 소송에 직접적으로 부합하는 권리
관계가 아니라 소송외적 권리실현의 수단이므로 연장허가의 불허가 적법한
행정행위이고 입주업체들의 침해이익보다 공익이 우선돼야 함을 전제한다면
법원은 건물철거를 금하는 가처분신청을 인용하기는 어려울 것으로 분석된
다는 것이다.
한편 연장허가 불허처분이 적법할 경우라도 이전에 따른 제반손실에 대한
보상을 해야 할 것으로 본다고 지적했다.
행정상의 손실보상은 행정주체의 적법한 행위로 인해 생긴 특별한 희생에
대한 보상인 점에서 위법한 행위로 인해 발생된 손해배상과 구별된다는 것
이다. 특별한 공공ㅇ의 필요가 있는 경우에는 행정주체에 대해 개인에 대한
손실이 수반되는 내용의 행정작용을 할 수 있는 권한을 법률로 보장하고
있다는 것이다. 본건에서 관리청은 장치장 부족등 공공의 이익을 위해 10여
년간 평온무사하게 사용허가를 받아 사용해 오던 사용자에 대해 연장허가를
불허하는 것이므로 사용자들의 귀책사유가 있다고 할 수 없으므로 그에 따
른 사용자들의 이전비용은 보상돼야 할 것으로 보며 건축물 철거비용 역시
해양수산부가 부담해야 할 것이나 국유재산상에는 영구건축물을 축조할 수
없으므로 건축물 철거로 인한 기타손해는 배상할 책임이 없다고 밝히고 있
다.
이와함께 강제철거과정에서 발생하는 손해에 대해 국가는 그 책임이 없다고
밝혔다.