1998년 미국 외항해운개혁법이 정기선해운에 미친 영향

<지난 주에 이어>

3) 계속적인 규정 문제

OSRA를 배경으로 국제 교역에서 발생하는 급격한 변화와 이들이 야기하는 문제들이 바로 FMC가 초점을 맞추고 있는 것이다. FMC는 시장을 왜곡하는 문제를 시정함과 동시에 시장 질서를 존중하면서 법에서 부여한 책임 완수에 전력을 기울이고 있다. FMC의 과업 설명서와 전략적 목표는 여기에 근거를 둔 약속이다. 현행 미국 외항 해운 관련 법에 관해 전반적으로 만족을 하고 있음에도 불구하고 수 많은 문제들이 여전히 쟁점으로 남아 있다. 이들 중 일부는 OSRA의 제정으로 일어난 변화에서 유발되었으며 또 다른 일부는 OSRA 발효 이전의 정책이었지만 OSRA 발효 후에도 바뀌지 않았던 정책이거나 법 개정 기간 중 일부 지지자들의 주장으로 OSRA에서 과감히 변경하지 못한 정책이다. OSRA의 개정 내용에 전혀 만족하지 못하는 부류의 사람들이 가장 우려하는 몇 가지 주요한 문제가 있다. 그중 첫 번째가 협의 협정의 증가와 운임 결정 포럼에 대한 독점 금지법 적용 면제에 관한 우려이다. 1984년 해운법 Section 6. FMC의 협정에 관한 조처 규정이 바뀌지 않았지만 OSRA 개정에서는 1984년 해운 법 범위 내 협정을 기술한 Section 4. 규정뿐만 아니라 독자 행동권 (independent action: IA)과 SC 관련 문제를 다루는 협정의 권한을 다룬 Section 4.를 좀더 다듬은 것이다. 따라서 미 의회는 상기 독점 금지법 적용 면제의 범위와 조건을 개정하는 동시에 운임 결정 협정에 관한 제한적인 독점 금지법 적용 면제의 일반적인 원칙을 재확인했다. 따라서 계속되는 제한적인 독점 금지법 적용 면제의 유효성과 타당성은 OSRA에 의한 변화와 관련지워져 평가되어져야 한다. 그와 같은 평가와 관련된 요인 중에는 좋던 나쁘던 간에 OSRA 발효 후 선사들의 담합 행위로 인해 발생된 동맹의 효력과 영향력의 쇠퇴, 개별 SC 확산, 시장 운임 수준, 운임 협의, 정보 공유, 자발 SC 지침 권한을 갖춘 협의 협정의 영향과 기타 서비스, 요 금, 기술 혁신 및 개발 등이 포함되어 있다. 더구나 다양한 경제와 무역 조건하에서 독점 금지법 적용 면제의 효과는 그것이 미치는 영향을 충분히 평가하는 데 최고의 수단을 제공할 것이다. 대부분의 미국 관련 정기 항로에서 전반적인 운임 수준의 하락은 현재 별로 영향을 미치지 않고 있다. 그러나 선사에게 보다 유리한 상황이 올 경우에는 새롭게 개정된 권한은 화주 관점에서 볼 때 별로 달갑지 않은 것으로 판명될 것이다.
따라서 OSRA가 운임 결정에 대해 독점 금지법 적용 면제의 역할과 효과에 미치는 영향을 보다 정확히 평가하기 위해서 FMC는 협의 협정이 운임에 미치는 영향을 평가해야만 한다. 이와 유사한 논쟁이 계속되면서 지난 10년간에 걸친 찬, 반 양론을 거듭하기보다는 오히려 참가자들이 현행 규제법 하에서 운임 결정에 대한 독전 금지법 적용 면제로 인한 편익과 폐해를 밝히는 것이 가장 중요하다.
OSRA에서 협의 협정에 자발 SC 지침의 인정과 협정 선사들의 동 지침의 준수 정도가 특히 관련이 있다. 비평가들은 OSRA가 지금은 기능이 약화되었거나 사라진 운임 동맹이 한때 행사했던 것과 동일한 권한을 협의 협정에 부여했다고 주장하고 있다. 이것은 열띤 공방이 일어나는 새로운 이슈이며, FMC 입장에서는 계속적인 관심을 필요로 하는 주제이다. 이미 상기에서 나타난 바와 같이 SC 문제에 관한 협정의 응집력은 항로와 특정한 시장 영향력에 따라 상이하다. 지침이 자발적이며 비 강제적이라고 해서 그와 같은 지침과 협의 협정이 비효율적이라고 간주할 수는 없다. 또 다른 한편 선사들이 수시로 응집력을 발휘하는 것이 의도한 목적을 달성했다고 해서 독점 금지법 적용 면제를 남용하거나 지침이 1984년 해운법을 위반한다고 볼 수는 없다.
FMC가 OSRA의 시행 세칙을 발표할 당시에 가장 어려웠던 일 중 하나가 모법 Section 5 (c)(3)에 자발 지침과 부합하는 규정을 추가하는 것이었다. FMC는 시행 세칙 초안의 강경한 내용 대신에 최종안에서는 자발 지침에 대해 보다 관용적인 접근을 택했다. FMC의 자체 분석과 설문 조사 응답에서는 최초에 예상했던 협의 협정이 부당한 운임 인상을 위해 독점 금지법 적용 면제 권한을 남용한 사례는 지금까지 발생하지 않은 것으로 나타났다.
그러나 앞에서 지적한 바와 같이 이 문제는 항로의 상황이 수시로 바뀌며 관련 업계가 OSRA 발효 후 환경에 적응해 가고 있으므로 면밀히 관찰할 필요가 있다. 태리프 공표는 관련 업계 내에서 다소 논란의 소지가 있는 또 다른 문제이다. OSRA는 종전 태리프의 FMC에 신고 의무를 폐지하는 대신 전자 공표 방식을 택했다. OSRA에서는 투명성과 융통성간의 타협안을 반영했다.
FMC는 시행 세칙을 발표하면서 최소 한도의 규제를 채택하는 대신에 운송인 (예; 선사, NVOCC)이 최대한 융통성을 발휘하여 정확하고 이용이 간편한 태리프를 공표 하도록 했다. 비록 FMC가 태리프의 접근성에 관해 일부 우려를 했지만 시행 세칙으로 인해 특별한 불평은 없었다. 그러나 현행법 하에서 일정 형태의 운임 정보 공개는 현재 대부분의 화물이 태리프 운임 대신에 SC에 의해 운송되고 있는 사실을 감안할 때 불필요한 것이라는 도전에 여전히 직면해 있다. 태리프 공표 의무의 유용성에 관한 문제는 이에 도전하는 것이 선사가 아니라 OTI라는 점에 미묘한 뉘앙스를 가지고 있다.
OTI의 일반적인 불평은 NVOCC가 태리프 공표와 관련해서는 보통 운송인으로 취급되지만 선사에 부여되는 화주와의 SC 체결 특권이 NVOCC에게는 부여되지 않은 점이다. FMC의 설문 조사 과정에서 나타난 공통적인 불평은 OSRA에서 NVOCC에게 보통 운송인으로서의 모든 의무를 부과하고 있는 반면 아무런 혜택은 부여하고 있지 않은 점이다 (예; 일부는 선사에 적용되지 않는 면허 취득과 보증 보험 가입 의무를 NVOCC에게 부과하고 있는 점을 지적). NVOCC들에게 운송인의 자격으로 SC를 체결할 수 있는 권리를 부여하는 것은 의회의 특권이지 행정 기관이 자유 재량으로 할 수 있는 사안이 아니다. FMC는 일부 NVCC가 Section 16. 면제 기준에 의거 태리프 공표 의무의 면제를 요청하는 청원서의 FMC 제출을 제안한 사실을 잘 알고 있다. 따라서 FMC로서는 청원서 제출에 앞서 그리고 신고된 청원서에 대한 이해 당사자들의 의견 진술을 듣지도 않은 상황에서 이 문제를 다루는 것은 시기 상조이다. 전술한 것들은 OSRA 발효로 야기된 주요 쟁점들이 무엇인지 잘 보여 주고 있다.
그와 같은 것들이 논의될 수 있는 규제 관련 문제만은 아니다. 점차 관심 사항으로 등장하는 기타 문제들로는 전자 상거래 기업의 확산과 동 기업들이 현행 법 규정과 어떻게 조화를 이루게 될 지를 들 수 있다. OSRA 발효 후에도 기술 진보가 계속 이루어져 새롭고 획기적인 효율성을 창출하고 있다. FMC는 이와 같은 기술 혁신으로 얻게 되는 이점과 효율성을 계속 평가해야 한다. 그 동안 SC가 운임 결정 시 주요 수단으로 역할을 해 왔으며, 선사와 화주간 협력이 증대될수록 SC가 더욱 더 중요해질 것이라는 사실에는 의심할 여지가 없다. 대외비와 간소화된 SC 체결로 소량 화물을 가진 화주도 동등한 대우를 받고 있는지는 한 번 따져 볼 문제이다.
FMC는 계속하여 이와 관련된 경향과 활동을 평가하기 위해 SC를 무작위로 선정하여 분석할 예정이다. OSRA 발효 후 FMC의 경험과 1999년 5월 이후 관련 업계의 경험으로 비추어 볼 때 현재로서는 전술한 분야에 관해 당장 개정을 할 필요성을 느끼지는 않는 반면에 FMC가 향후에도 계속 관심과 노력을 기울어야 할 분야이다.
지금까지 OSRA는 업계의 변화 과정을 적절히 수용해 왔다. 정기선 운항 업자들이 공급 연결 관리자와 협력자로서 물류 업계 참여 업체와 경쟁 관계에 있으므로 그들이 얼마나 성공할지 여부와 OSRA가 얼마나 수용할 수 있는지 현재로서는 예측하기 어렵다. 현재 우리가 알고 있는 산업이 장래에도 똑 같을 수는 없다. 이러한 맥락에서 FMC는 가능한 한 정기선 해운 업계가 운항 효율성을 제고시킬 수 있는 자유로운 시장 환경 조성을 위해 계속 노력할 계획이다.

4) 계속적인 법률 검토를 위한 제안 사항

지난 2년 동안 OSRA를 관리해 오던 과정에 FMC는 OSRA 내용 중 다소 애매 모호하거나 입법 취지를 살리기 위해서 개정이 필요한 수 개의 규정을 확인하였다. 이를 위해 FMC는 의회에 하기 사항에 대해 일부 법개정 검토를 제안했다.

(1) 화물 운송 주선인 보상금

1984년 해운 법 Section 8(a)(1)(c), 46 U.S.C. app. §1707 (a)(1)(c)에서는 태리프에 운송인 또는 동맹이 지불하는 화물 운송 주선인 보상금의 수준을 명시하도록 규정하고 있다.
1984년 해운 법 Section 19(e) (4) 46 U.S.C. app. §1718(e)(1)에서는 보상금 수준을 정하도록 권한을 위임받은 2개 이상의 운송인 또는 동맹은 보상금 수준에 관해 회원사의 독자 행동권 (IA)를 거부할 수 없으며, 보상 금액을 적용되는 운임과 요금 총액의 1.25%이하로 제한할 수 없다.
현재 화물 운송 주선 보상금은 많은 SC에서 적용 태리프에서 정한 보상금과는 별도로 협상 가능한 항목으로 되어 있다. 의회는 1984년 해운 법 Section 8(a)(1)(c)와 19(e)(4)에 의거 SC를 이용하여 운송되는 화물에 대한 화물 운송 주선 보상금이 태리프 운임이 적용되는 화물에 대한 화물 운송 주선 보상금과 상이할 수 있는지 여부에 관해 명확히 하고자 한다.
즉, SC 당사자에게 SC 화물에 대한 화물 운송 주선 보상금 협상을 허용할 용의를 의회가 가지고 있는지? <다음주에 계속>